《瞭望》文章：近看党的全国代表大会制度
2007年10月10日

　　党86年来，中国共产党的全国代表大会制度与时俱进、日臻完善。在十七大的选举、组织和对外公布等方面，新气象异彩纷呈。
　　中秋佳节和国庆盛典双节同庆的吉祥氛围，给即将召开的党的十七大增添了洋溢的喜气。
　　今年10月9日，党的十六届七中全会将在北京举行，这将为十七大的召开作好最后准备。十六届七中全会闭幕后，接着是十七大的预备会议。在10月15日，十七大将正式揭幕，书写中国共产党和中国特色社会主义事业的新的一页。随后是十七大产生的新的一届中央委员会举行全会，称为十七届一中全会。
　　十七大的会前、会中及会后的事务运作，都将根据中国共产党的全国代表大会制度有条不紊地进行。因此，中共的党代会制度建设引人注目。《瞭望》新闻周刊记者日前专程拜访了中央党校党建研究专家叶笃初教授，他表示，作为党和国家政治生活的一件大事，历来看待党代会都存在着多种眼光。在高度注重大会的思想政治内容的同时，充分了解大会组织制度程序很有必要。换句话说，一是思想层面，二是制度层面，二者是主导和保障互为作用的关系。现在是需要从组织制度的长远眼光来看待党代会的时侯了。
　　叶笃初教授说，选举法规、组织法规和公报法规是中国共产党的党代会制度的三大支柱。经过86年的探索和建设，我们党的代表大会制度已经完全成熟，其进步性、合理性、优越性和有效性已经达到了相当的高度，在中国的现代政党政治发展中堪称先锋和典范。
　　选举法规范人事遴选
　　选举和被选举是党内民主的基础内容。党的全国代表大会制度中的选举法规(在广义上也含党代表的选举)，主要是对中央委员、中央领导机构和中央领导人，以及候补委员的选举办法作出了严格规定，以其原则性和程序性保证了党的领导集体和领导核心产生的民主性与科学性。事实上，十七大前夕的十六届七中全会，将会根据需要或以党章及相关法规为根据，解决需要解决的问题。
　　例如中央政治局的人事安排。2007年6月2日，中共中央政治局常委、国务院副总理黄菊同志因病逝世。7月26日，中共中央政治局会议审议了中纪委《关于陈良宇严重违纪问题的审查报告》，决定给予陈良宇开除党籍、开除公职处分，对其涉嫌犯罪问题移送司法机关依法处理。
　　由此，十六大选举产生的中央政治局委员出缺2人。按例需由候补委员进行递补。但是，目前中央政治局的候补委员却只有1人。叶笃初教授说，这种情况比较特殊。虽然政治局委员出缺后，其遗留的工作已经安排人员分担。但从履行程序手续上来说，十六届七中全会或十七大可能以通过“增补”、实行追认或其他方式对此作出必要安排。
　　回顾党的历史，通过增补和专门决议的方式解决类似问题，是有先例可循的。经历了“文革”十年动荡，党的十一大召开时，大批的冤假错案还没有平反，很多老干部无法出来担任领导工作。由于当时的工作需要和实际情况，党的十一届三中、四中全会增补了21名中央委员，甚至有的人还进入了政治局。
　　党的十二大预备会议讨论了这一问题，专门作出正式决议：“为了充分发挥一些久经考验的老同志在党和国家政治生活中的重要作用，充实党中央的领导力量，以适应新的形势和任务需要，决定增补21位同志为十一届中央委员会委员，并请求党的第十二次全国代表大会对这一决定予以确认。”通过这种方式对这些中央委员的增补作出了“追认”。叶笃初教授说，“这也可说是一个特例，现在已经写入了党章。”
　　同样，由于中央委员是由党的全国代表大会选出的，关于陈良宇严重违规违纪、开除党籍的问题，也会在十六届七中全会上通过一定的程序，完成追认的程序。
　　另一个引人注目的问题，是关于中央委员、政治局委员和政治局常委的人数问题。叶笃初表示，十七大代表的名额是2200人，比十六大增加了100名。随着党代表人数的不断增加，中央委员、政治局委员的人数也会随之增加，这属正常。但更重要的是实际情况和工作需要。事实上过去中央政治局委员和常委人数增减变动因素甚多，不一而足。有关档案文献记载，在需要时毛泽东、周恩来、邓小平等都曾以中央集体意见方式，出面加以说明。
　　党章并没有对每届中央领导层的具体人数作出硬性规定，这说明人数的多少可以根据工作需要和实际情况灵活确定。具体到政治局委员和政治局常委的人数，则是由本届政治局常委提出建议，政治局讨论通过，经七中全会讨论名单和选举办法，提交代表大会主席团，再由主席团向下征求意见按照规定程序决定。
　　此外，在党的十七大闭幕后，紧接着将召开十七届一中全会，正式选举产生中央领导机构(政治局和政治局常委)和中央领导人。至此，十七大会前、会中、会后的全部程序才圆满完成。
　　叶笃初教授说，党代会的选举法是根据不同时期、不同情况不断丰富和完善的。自新中国建国后党的八大开始，尤以党的八大和十三大为标志，我们党的选举法逐渐走向完全成熟。
　　党的八大以前，在当年战争年代的特殊情况下，党代会(包括代表及中央委员候选名单)都是由各地党委推选或是提名，包括中央政治局委员在内的党的领导班子，最后由当时领导层核心决定的。党的八大对党代会的选举制度进行了重大改革，在正式选举之前增加了预选程序。通过提名和预选进行正式选举前的酝酿，更加充分地了解候选人情况及党内普遍认同程度，然后进行等额选举。
　　党的十三大，在选举民主方面迈出了实质性一步。首先提出了“差额选举”的选举方式。党的十三大修改的党章写明“可以直接采取候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举”。叶笃初说，十三大之后又对差额选举的比例有过几次尝试，据知最多时中委和候补中委的差额比例超过10%。现在，按照党章规定，“可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举”。预选分两次进行，首先是预选中央委员和中纪委委员，然后预选候补委员，在中央委员和中纪委委员预选中的落选者，还可以列于候补委员的候选名单参加候补委员预选。差额的比例统一为5%。
　　叶笃初教授介绍说，近年来举行的党的十五大、十六大都沿用了这一选举办法。预想即将召开的十七大仍将按照十五大以来的这一例规进行。
　　组织法确立“主席团”地位
　　党代会制度的组织法规，对于召开大会全体会议和团组会议的组织工作进行了周密的规定，保证了会议的成功顺利进行。人们在组织法规的各种细节之处，看到了中国共产党对会议民主的独特理解。
　　叶笃初教授说：我党党代会历来都实行主席团制。其实质是集体领导、集体工作、集体负责精神。比如革命胜利前夕，党的七大召开时的主席团，具体负责组织大会各项具体事务工作，当时的中央政治局、书记处和中央军委的日常领导工作照常进行。经历“文化大革命”后，主席团制正式确立始于党的十二大。
　　十二大党章第二十一条(现行十六大通过的党章为第二十二条)规定，“每届中央委员会产生的中央领导机构和中央领导人，在下届全国代表大会开会期间，继续主持党的经常工作，直到下届中央委员会产生新的中央领导机构和中央领导人为止。”而代表大会主席团则负责主持大会召开及大会各项事务。
　　也就是说，在党代会召开期间，上一届中央政治局、政治局常委和总书记继续行使党章赋予的权责，直到党代会后第一次中央全会产生新一届的领导集体，以保证权力的交接过程不出现任何空隙。
　　1982年讨论党章修改时，当年任中央政治局委员的胡乔木在回答新华社记者提问的时候说明：“这是为了从党的章程上保证党对经常工作的领导在任何时候都不致中断，这对于领导一个大国的政权的党是完全必要的。”
　　党代会主席团由党代会的预备会议产生。预备会通过主席团的名单，确定各代表团(通常以地区及大的界别、部门如军队、中央直属机关等划分)名单，团长、副团长、秘书长和副秘书长等。按照惯例，主席团成员包括政治局委员和各个代表团的团长等。因此，主席团人员范围比较大，甚至大大超出习惯上的领导层范围，包括党内杰出优秀人物。
　　主席团下设秘书处，设有秘书长和副秘书长。主要是在主席团的指导下，负责具体实施组织服务工作。秘书处下面还有联络处、服务处、交通处、保卫处等很多处组部门。
　　各代表团也有类似的秘书处进行会务、服务、联络、文件等工作。其中，每个代表团都还有一个相对独立的系统——专门的选举工作办公室，负责差额选举或酝酿预选名单中的具体选举事务。一般来说，各代表团的一位副团长会主管这个办公室的工作。
　　另外，党代会举行全体大会时(团组会也如此)召开时，设有若干执行主席，轮流主持大会，体现着会议组织上的民主性。作为长期观察党的代表大会制度、熟悉党的历史文献档案并亲身经历过党代会的老专家，叶笃初教授感慨地说，从这个细节可以看出，我们党的代表大会(不包括“文化大革命”期间)的集体主义和民主主义精神。团结紧张、严肃活泼贯穿在整个会议的过程中。有人把党的会议民主理解为全无章法，凌乱不堪，甚至推崇“吵闹不休”、“拳打脚踢”，这是不对的，也是可笑的。对于党代会中存在的认识差异，甚或提出不同意见，都按照民主集中制的原则解决。我们党从来没有那种通过纷扰的方式来表达和解决的传统。即使在个别历史时段出现比较混乱的时候，允许以“投反对票”的方式来表达，而党的大会决不会乱作一团。可以说，中国共产党对于民主的把握有自己的“准星”和尺度。
　　公报法实现党务公开
　　中国共产党党代会的公报法也可称为新闻公报法。涉及会议进程、选举结果及各项决议文件对外公布制度规范。公报法的规定在不断走向透明的过程中，同样体现着中共党代会对社会性、凝聚力的追求。
　　党的代表大会和第一次中央全会产生中央委员会委员、中央政治局委员、中央政治局常委，在大会上宣布选举结果时，是按照得票多少排名的。但是对外公布时，将采用其他的方式。
　　比如公布中央委员名单时，不将得票多少对外公布，而是按姓氏笔画排列。这样，得票少的人也可能排在前面，得票多的人也可能会排在后面。在公布十六届中央委员名单中，所有的政治局委员、政治局常委和中央领导人，都按照姓氏笔画排列在或前或后的适当位置。
　　叶笃初教授解释说，这是因为，只要投票超过半数，中央委员就可以当选。每一个中央委员都享有同等的权利。为了保证党内的团结统一，凸显选举体现选举人(在党代表背后是广大党员)意志的精神，对外公布时要按照姓氏笔画这种公平性较强的方式进行。
　　再如中央政治局常委的名单在对外公布时，则按照一定历史时期通行办法和当时的实际情况、工作需要进行排名。这种排名顺序虽然在短期内相对固定，形成惯例，但是也会根据具体情况进行调整。比如十五大第一次全会产生的中央政治局常委名单，在对外公布时，就将拟任全国人大常委会委员长的排名从第三位上升为第二位，位列国务院总理之前，凸显了人大在国家政治体制中的突出地位。
　　而中央委员的候补委员在宣布选举结果和对外公布时，都采取了按得票多少排名的方式。叶笃初教授说，因为党章规定候补委员“依次递补”是按得票多少，而从得票多少的顺序可以明显看出其在党内的声望和地位，递补的时候也会按照这个顺序来进行，这样就比较科学和合理。
　　中国共产党全国党代会的公报制度也是从新中国建国后召开党的八大开始建立的。当时党代会的会议日志、大会发言、有代表性的若干小组发言都适时对外公布。在党代会大会活动期间，有外国代表团出席，也有民主党派和无党派人士致祝词。
　　此后，根据不同历史时期的具体情况，党代会的公报法逐渐完善。如今被视作政治生态的一部分，利于党务公开，促进社会和谐。即将召开的党的十七大也将欢迎中外记者采访，并拟在北京设立大会新闻中心，组织新闻发布会和记者招待会，安排中外记者采访十七大活动，为记者的采访报道提供服务。
　　叶笃初教授认为，从党的八大到党的十七大的54年时间里，虽然内部和外部的条件、环境发生了很大的变化，但是我们党在党代会对外公布的透明度上确实是做了很多努力的，我们可以看到党代会的透明度显著增加，对外沟通的内容和方式等各方面都有重大进展。最高领导机关采取如此步骤，各级党的领导机关必将竞相仿效，有力推进党内民主，吸引公民政治参与，密切党与人民群众的关系，势成一股新潮。
　　出现“新面孔”是历史规律
　　党的十七大将要选举产生中央委员会委员，随后十七届一中全会将要选举产生中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记。在叶笃初教授看来，随着党代表人数的增多，中央委员的人数也会出现变化；根据党章规定，党的各级领导干部职务都不是终身的，加上干部年轻化趋势的推动，必然会有一些“新面孔”出现在人们的视野内，他们是这个特殊的历史时代的选择，将经过理论与实践的修养磨炼，成为全面实现小康社会的新一代的“接力者”。
　　本世纪前20年是中国发展难得的重要战略机遇期。为了使年轻干部增加更多的实践锻炼和积累，有能力担负起改革和发展的重担，干部队伍的年轻化、中央委员的年轻化是一个必然的选择。
　　从党的发展前景来看，年轻一些的干部应该说更加具有活力、充满希望。与老一代的领导干部相比，上世纪60年代、70年代出生的干部，正处于生命的旺盛期，思维敏锐、视野广阔、意识独特。这些“新面孔”进入中央委员、政治局委员的范围，将会带来强烈的青春气息，显示又一代青年人的魄力。
　　在我们党的历史上，曾经有过大幅度增加“新面孔”的先例。在1982年召开的党的十二大上，上百名老同志从中央领导的岗位上退了下来，只有少数人留任。在那之前召开的十一届七中全会上，还特别公布了中共中央给刘伯承同志和蔡畅同志的内容有关“不再担任领导职务”的致敬信，在党内做了充分的思想准备。而新走进中央委员会的干部则迅速走上了各省市、各部门和部队的领导岗位。这是在刚刚粉碎“四人帮”，全党全国集中力量进行经济建设的时代背景下作出的重大人事调整。
　　叶笃初教授说，杰出人才不是离开社会历史条件由人们制造的，他们反映了时代的需要，是时代的产物。我们本来就处于一个充满活力、不断更迭的时代，所以“新面孔”的出现不足为怪。“新面孔”多一些或少一些，是依照实际形势的发展、需要和具体条件的。外界和每个普通党员都可以对此提出自己的意见，但是党必须要从全局的战略的高度考虑这个问题。
　　观察这些“新面孔”的一个角度，或可认识大会主席团的组成成员。大会主席团由预备会议选举产生，其秘书处的秘书长和副秘书长被公认为观察“新面孔”的一个可能的标准。
　　另外一个标准，是大会主席团的常委会成员。大会主席团一般都设有常委会，作为主席团的核心。这个常委会的组成人员包括哪些人，出现了哪些“新面孔”，也许是下一届中央领导集体和中央领导人的一个参考标识。
　　叶笃初表示，这些都是部分人的经验之谈，外界可以据此也可据其他作某种预想。但实际上，这里面不会有很多悬念，更不至于是“空穴来风”。必须强调的一个观点是，中国共产党是一个重视集体力量、集体智慧的党。扩大而言，又是重视人民力量、群众智慧的党。这是马克思主义的原则问题，也是党的力量根本源泉问题。
　　以选举法、组织法和公报法作为三大支柱的中国共产党的全国代表大会制度，是我们党的根本制度。经历了几十年的探索和发展，从制度、体制到机制已形成完整的一套，有很强的原则性、可行性，是经受实践考验了的客观真理。随着时代的发展和情况的需要，这一制度还要继续丰富、完善和更加发展。
　　叶笃初教授向《瞭望》新闻周刊表示，在我们中国现代意义上的政党政治，自1894年孙中山创建兴中会开始，至今已经历了一百多年的发展。在中国漫长的政党政治发展过程中，中国共产党的发展及其所从事的事业是有独特意义的。它不但对中国的现在和未来产生深刻影响，而且党的长期和巩固执政的经验，更在世界范围内产生积极而重大的影响。
　　从1921年党的第一次全国代表大会召开，到革命战争烽火中召开党的七大，从新中国建国之后作为一个大国执政党召开党的八大，到拨乱反正之后召开党的十二大、十三大，再到继往开来的十四大、十五大，直至以新世纪、新阶段为背景的十六大、十七大，中国共产党的党代会制度不断从实践的磨砺中汲取养分，得到了充分的发展。在历史发展新起点的时刻，在加快全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的过程中，根据需要和具体情况，党代会的制度还有充实、创新和完善的空间，还可以朝着更民主、更科学、更优越的方向不断发展。“根据时间、条件和我们的准备和谋划，我们党的党代会制度还将进一步发出光辉”，叶笃初教授如是说。